Круглий стіл 18 червня: Тези та презентації учасників

IMG_0321

У четвер, 18 червня, відбувся круглий стіл на тему «Чотири етапи земельної реформи в Україні: очікувані та фактичні результати. Узагальнення досвіду та аналіз наслідків». Це перший подібний захід з цілого ряду зустрічей, що заплановані до проведення протягом наступних двох місяців Незалежною Групою Макроекономічного Аналізу та Прогнозування (IMF Group) за сприяння Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру України.

Був присутній Голова Держгеокадастру України – Максим Мартинюк, модерування дискусії здійснював Михайло Кухар. Темою обговорення цього тижня став ретроспективний огляд земельної реформи в Україні – адже перш ніж рухатись далі, потрібно проаналізувати наявні помилки та досягнення.

IMG_0358

Проблеми, суперечності та наслідки

Першим свою експертну думку з приводу земельної реформи в Україні висловив доктор економічних наук Павло Іванович Гайдуцький – Директор Інституту стратегічних оцінок, професор, академік НААН. За сприятливим для учасників дискусії збігом, пан Гайдуцький напередодні саме презентував науковим колам та громадськості свою нову книгу під назвою «Аграрна реформа Л.Д. Кучми в Україні», що присвячена, власне, історії української земельної реформи за останні 20 років.

Професор Гайдуцький зазначив, що процес приватизації (паювання) землі зіткнувся в Україні зі значним спротивом – як з боку радикальних сил обох спрямувань (ліві та праві), так і з боку голів колгоспів, обласних та районних рад, директорів радгоспів, а також самих селян. У кожної з цих груп інтересів були свої причини опиратись цьому процесу: приватизація руйнувала ідеологічні устої радикалів, не давала представникам державної влади розпоряджатись землями на свій розсуд, а у селян – викликала заздрість, що вони не потрапляють у пайовики.

IMG_0369

З огляду на це, у березні 1995 року КМУ видав постанову, згідно з якою необхідно було спочатку оцінити вартість земельних паїв і записати їх у сертифікати. Потім вирішено було визначати суму орендної плати у процентному відношенні від вартості паю (з 1998 року), визначати фіксований податок (введено указом у 1999 році) та визначити суму плати за землю, тобто земельного податку. Цю суму було розроблено на основі економічної оцінки землі, тому вона може легко корегуватись індексним чи факторним методом.

Далі П.І. Гайдуцький окреслив основну проблему процесу паювання землі: некоректне визначення в Земельному Кодексі від 13 березня 1992 року положень щодо потенційної площі паювання землі, потенційних пайовиків, середньої земельної частки, умов паювання, документального оформлення, резервування 10% вартості землі для фермерів і 15% для соціальної сфери. Для вирішення цієї проблеми Президент видав 8 серпня 1995 Указ «Про паювання», але виправити вже наявні перекоси було надзвичайно складно.

Пан Гайдуцький також зазначив, що досвід інших держав був надзвичайно корисним для України і досі може стати у пригоді: наприклад, Японія 1946 року, Швеція у 20-ті та 30-ті роки ХХ століття, сертифікатна приватизація в промисловості в постсоціалістичних країнах, навіть реформи часів царської Росії.

IMG_0324

Документальне оформлення процесу приватизації включало використання сертифікатів як перехідного етапу до власності на землю, державних актів (основний етап свідчення власності) та кадастрового реєстру (він являв собою гарантію захисту власності).

Не можна, на думку експерта, абсолютизувати власність; це проблема споконвічна: взаємовідносини власників та орендарів. Головним має бути не власник, а господар, а земля важлива як засіб виробництва, як інструмент продовольчої безпеки. Допомогти ситуації може законодавче, договірне регулювання відносин, запровадження сервітутів, а також договірних застережень та санкцій. Але найголовніше – це те, що у нас з’явилась категорія селян-орендодавців.

Відповідаючи на питання, що дало б Україні зняття мораторію до 2008 року (коли Україна знаходилась на етапі підйому, економічного зростання), пан Гайдуцький, перш за все, зазначив, що ніколи не розглядав і не розглядає ринок землі з участю іноземців. В жодному разі не можна абсолютизувати ринок землі, але, виходячи з того, що власність без ринку мертва, мораторій можна було зняти і у 2008, і навіть у 2004 році, проте, за однієї умови – прийняття повного пакету необхідних нормативних актів. Лише за наявності регульованого ринку землі зняття мораторію мало би позитивні наслідки. Не загострюючи увагу на питання активності нерезидентів, експерт ще раз підкреслив, що втрати України від не зняття мораторію – це не стільки економічні втрати, скільки відставання у часі та нестача практичного досвіду, який можна було б напрацювати. Сюди відноситься і розвиток ринкових земельних відносин і, знову ж таки, укладання відповідних нормативно-правових актів – в першу чергу, аби зробити ринок землі регульованим. На це спромоглися, наприклад, країни Східної Європи.

Завершення реформи – що далі?

Юридичний радник Проекту USAID «АгроІнвест»  Павло Федотович Кулинич виступив з доповіддю про завершення земельної реформи України та проміжні підсумки процесу роздержавлення земель.

IMG_0340

Пан Кулинич акцентував увагу на тому, що Україна багато втратила, не скасувавши у 2008 році мораторій на відчуження земель сільськогосподарського призначення. З 2005 року відбувається процес так званої «агрохолдингізації» сільськогосподарського виробництва, концентрація земельних ресурсів в кількох суб’єктів власності. Формула права оренди, яка не дозволяла перерозподіл земель на основі права власності, всіляко сприяла цьому процесу.

На думку експерта, щоб сприяти фермерському господарству, потрібно, перш за все, зняти ідеологічний, так би мовити, психологічний страх перед скасуванням мораторію, а, здійснивши це, протягом адаптаційного етапу обмежити коло покупців землі сільськогосподарського призначення. На це піде від трьох до п’яти років. «Ринок земель потрібно вводити поетапно», – підкреслив П. Кулинич. Власники фермерських господарств бояться, як запевняє він, що буквально наступного дня після скасування мораторію їхні господарства почнуть руйнуватися та занепадати. Такі побоювання потрібно розвіювати – надаючи допомогу та певну «підстраховку», щоб запобігти руйнуванню тих землеволодінь, які вже склалися на основі права оренди.

Далі пан Кулинич зазначив, що варто подумати над відновленням того обмеження, яке втратило чинність 1 січня 2015 року – йдеться про обмеження на набуття у власність в одні руки певної площі земель. За його словами, діяло обмеження на придбання 100 Га земель – можливо, варто подумати про більші площі земель, які можуть набуватися у власність. Експерт також наголосив на важливості моніторингу використання земель сільськогосподарського призначення, а потім розширити коло таких земель – залежить від динаміки ринку земель сільськогосподарського призначення. Словом, страх перед ринком не дасть впровадити жодних позитивних змін у земельній сфері.

Наслідки земельної реформи

Доктор економічних наук Андрій Геннадійович Мартин, завідувач кафедри землевпорядного проектування Національного університету біоресурсів і природокористування України, завершив ряд виступів українських експертів цього круглого столу та розповів присутнім про основні наслідки земельних реформ в Україні.

«Реформування земельних відносин в нашій державі здійснюється вже понад 18 років», – зазначив він. Основним принципом, який визначив напрями реформування, стало подолання монополії держави на земельну власність і встановлення багатосуб’єктності права власності на землю. Пріоритетним завданням земельної реформи мало стати формування ринкових земельних відносин, котрі забезпечили б подальший ефективний перерозподіл земельних ресурсів на основі ринкової саморегуляції.

IMG_0343

Через окремі системні прорахунки авторів земельної реформи та недостатнє ресурсне забезпечення більшість цілей земельного реформування дотепер залишаються не досягнутими, а запровадження ринкових земельних відносин так і не стало запорукою формування сталого землекористування, зокрема:

  • не відбулося удосконалення земельних відносин у сільськогосподарському виробництві, натомість здійснена тотальна парцеляція товарних сільськогосподарських землекористувань. Вже створено неефективну систему землеволодіння – шляхом заборони на продаж земельних ділянок сільськогосподарського призначення;
  • подальше реформування земельних відносин у містах та інших населених пунктах відбувається переважно у напрямку приватизації земель територіальних громад, яке нерідко здійснюється в умовах «колективної безвідповідальності» розпорядників землі – органів місцевого самоврядування, що стає причиною безсистемної урбанізації та ускладнення умов для просторового розвитку містобудівних систем;
  • законодавчо заблоковано найбільший сегмент ринку земель – ринковий оборот земель сільськогосподарського призначення, які становлять 45,7 % від площі держави.

До того ж, обмежений характер має і кредитування під заставу землі, в тому числі іпотечне кредитування, яке здійснювалось виключно щодо земельних ділянок несільськогосподарського призначення і істотно обмежилось внаслідок фінансово-економічної кризи, що розпочалась у 2008 році.

IMG_0342

На жаль, зазначив експерт, зберігається неефективний механізм справляння плати за землю, який був запроваджений ще у 1992 році та збережений у Податковому подексі 2011 року, що базується на спрощених підходах до визначення податкової бази та передбачає значну кількість виключень із загального режиму оподаткування, що не дозволяє розглядати земельний податок як повноцінну фінансову основу місцевого самоврядування та регіонального розвитку.

На додачу до вже сказаного, не здійснюється моніторинг земель. Багато нарікань викликає система ведення державного земельного кадастру, яка ускладнює ефективне гарантування прав на землю та дієвий державний контроль за використанням та охороною земель.

Далеким від досконалості залишається і землевпорядне забезпечення проведення земельної реформи, яке звелось до розробки проектів відведення при наданні земельних ділянок та оформлення правовстановлюючих документів на земельні ділянки, внаслідок чого практично втрачений науково-технічний потенціал землеустрою, деградувала землевпорядна наука.

Нарешті, система державного управління земельними ресурсами, яка приділяє основну увагу перерозподілу землі як майна, не вирішує проблеми охорони земель, тоді як, підкреслює Андрій Геннадійович, це є основним національним багатством.

Масовість порушень земельного законодавства та норм раціонального природокористування свідчить про недосконалість організаційно-правових механізмів контролю за використанням та охороною земель, а нормативно-правова та методична база розвитку земельних відносин досі не завершені.

В цілому, підбиваючи підсумок, слід констатувати, що проведена в державі земельна реформа, мала своїм головним наслідком соціалізацію землі – її перерозподіл між населенням. При цьому при проведенні реформи було знехтуване значення землі як ресурсу територіального розвитку продуктивних сил та базисного компоненту довкілля, що в сучасних умовах стало причиною виникнення низки кризових явищ економічного та екологічного характеру у землекористуванні, складність вирішення яких істотно ускладнюється відносинами власності.

Відповідаючи на питання, що чекало б на український аграрний ринок у разі відміни земельного мораторію у 2008 році, доповідач, перш за все, зробив акцент на втратах людського капіталу у сільській місцевості. Замість того, щоб стимулювати зайнятість населення, ми, по суті, за останні 15 років перетворили населення на споживачів доходів від здавання землі в найм. Тобто головна втрата в цьому контексті – це втрата підприємницької активності у сільській місцевості.

В рамках розширеної дискусії слово взяв Олександер Іванович Ковалів, завідувач відділу інтелектуальної власності та маркетингу інновацій Інституту агроекології і природокористування НААН, згадавши, зокрема, про такі віхи на шляху земельної реформи, як створення, власне,  Державного комітету по земельній реформі та Управління геодезії, картографії та кадастру. Проте між цими структурами, нагадує експерт, почались конфлікти, що аж ніяк не сприяло успіхам запланованих реформ. Наприклад, до сьогоднішнього дня ми на маємо точних геодезичних даних навіть на вже наявні паї землі. У народі кажуть «сім раз відмір – один відріж», а ми «27 мільйонів гектарів поділили  на 7 мільйонів паїв», очевидно, забувши про це прислів’я. Пан Ковалів відмітив, що знання історії питання має наразі ключове значення.

Пан  Антон Миколайович Третяк, Директор  Навчально-наукового інституту економіки та екології природокористування Державної екологічної академії післядипломної освіти та управління, дав розгорнутий коментар до всіх трьох доповідей, представлених під час круглого столу, зазначивши кілька ключових, на його погляд, питань.

IMG_0352

По-перше, на його думку, одна з найгірших помилок у процесі українських земельних реформ – це відсутність диференційованого реєстру земель. Не було окремого виділення деградованих земель, земель особливого призначення тощо. По-друге, пан Третяк нагадав, що Верховна Рада мала на меті різні завдання на початку реформ: урізноманітнення форм власності, підвищення ефективності господарювання, а також підвищення ефективності використання сільськогосподарських земель. На жаль, не всім завданням приділялося достатньо уваги – особливо постраждав останній з трьох пунктів. По-третє, експерт озвучив висновок про важливість концепції сталого розвитку у проведенні земельних реформ: має бути концептуальний, довгостроковий вимір та мислення на перспективу. Виснаження земель відбувається не в останню чергу через те, що на землі працюють не власники, а тимчасові суб’єкти, такі як класичні агрохолдинги, які «приходять на землю максимум на п’ять років, виснажують її і покидають, ідучи на інші села». Це якраз стосується і питання екологічної сталості, про яку надзвичайно доречно згадував пан Третяк.

Пан Третяк також коротко зазначив, що має програму з десяти кроків для подолання негативних наслідків уже впроваджених реформ, і пообіцяв поділитись своїми напрацюваннями під час майбутніх круглих столів.

Микола Миколайович Федоров, доктор економічних наук, професор (Відділ земельних відносин Національного наукового центру “Інститут аграрної економіки”) згадав про схему української моделі земельної реформи і наголосив: кінцевою метою цієї моделі було формування ринку земель – це, як не дивно, і стало каменем спотикання. Не науково-методичне забезпечення, розпорядження земельними частками, не видача державних актів на базі сертифікатів, і про це важливо пам’ятати. Весь процес уповільнюється та ускладнюється недосконалістю правової основи для реформ. Наприкінці свого виступу пан Федорів нагадав, що, згідно з Земельним Кодексом України, земельний мораторій може бути знято тільки після прийняття Закону про обіг земель сільськогосподарського призначення, але не раніше 1 січня 2016 року.

IMG_0357

Голова Держгеокадастру України Максим Петрович Мартинюк, взявши слово, нагадав присутнім експертам, що під час поділу земель було використано розмаїття методичних підходів до розпаювання. Це призвело до певної строкатості ситуації у регіонах України: наприклад, у Закарпатті земельна частка складається з семи окремих земельних ділянок – частина з них є більш продуктивними землями, частина є менш вигідними з точки зору господарювання. При цьому середній розмір паю там не дотягує до одного гектару. У Поліссі у великій кількості сільських рад – дуже малопродуктивні землі з високим процентом заліснення, які де-факто нікому не потрібні і навряд чи будуть використовуватись у найближчому майбутньому.

IMG_0317

Пан Мартинюк також окреслив проблемну ситуацію із меліорованими землями – як осушеними, так і зрошуваними. Свого часу ці фактори, так само як і ряд інших, не було враховано. Проте треба віддати належне: у період з 1995 до 2005 року, коли діяла відповідна концепція земельної реформи, ми спромоглися все-таки перейти від монопольної державної форми власності до розмаїття форм власності – це, за виразом пана Мартинюка, є «титанічною роботою». Проте на сьогодні постає питання: задля чого вона була здійснена? Ми маємо наразі велику кількість власників земельних ділянок, але парадокс у тому, що вони не мають повноцінного права розпоряджатись цією власністю. Очевидно, що з 2005 року у державі відсутнє принаймні формалізоване бачення подальшого розвитку земельних відносин, хоча земельна реформа не може вважатися закінченою – саме через те, що з моменту набуття чинності новим Земельним Кодексом діє і мораторій.

Отже, загальна оцінка, яку пан Мартинюк дає земельній реформі, така: ми майже дійшли тієї точки, до якої прямували, але сьогодні давно вже назріла необхідність планувати розвиток земельних відносин на період до 2020 року, де були б чітко прописані механізми роботи – таким чином, не доводилось би «кожен раз за півроку до закінчення дії мораторію збирати круглі столи і розмірковувати, як діяти далі». Потрібно вирішити, які законодавчі акти нам потрібно прийняти, що врегулювати, аби створити передумови для відкриття можливості купівлі-продажу земель сільськогосподарського призначення.

Насамкінець пан Мартинюк підтримав ідею поетапного диференційованого запуску ринку землі, а також алгоритм «від обмеження права продажу землі – до обмеження права купівлі землі». Можливо, у майбутньому вдасться зняття заборони на продаж ділянок сільськогосподарського призначення державної форми власності. Але такий продаж має здійснюватись виключно шляхом аукціонів та відкритих торгів. Таким чином, можна буде «в тестовому режимі» оцінити перспективи ринку сільськогосподарських земель в Україні. До запуску ринку потрібно буде подумати над можливостями і шляхами концентрації земельних наділів, оскільки на сьогоднішній день пай не є товаром в повному сенсі цього слова для сільськогосподарського виробництва.

Аркадій Олексійович Корнацький, Голова підкомітету з питань земельних відносин Комітету ВРУ з питань аграрної політики та земельних відносин, запропонував своє бачення періодизації земельної реформи в Україні – у три етапи. Наріжними каменями  цих етапів він назвав ухвалення декларації про суверенітет України та прийнятті Конституції України у 1996 році. Ми наразі знаходимось на третьому етапі реформ, від якого дуже багато залежить. Основний етап земельних реформ, на думку пана Корнацького, проведено просто злочинно бездарно. Наразі ми маємо сконцентрувати увагу на вдосконаленні законодавства.

IMG_0365

Професор, доктор економічних наук пан Месель-Веселяк, заступник директора Національного наукового центру „Інститут аграрної економіки”, академік НААН відмітив, що до 1990 року сільське господарство було збитковим, і життєво важливо було змінити цю ситуацію, переломивши негативні тенденції. Частково це вдалося: наприклад, у 2014 році, порівняно з 2000, вдвічі збільшилось виробництво валової сільськогосподарської продукції. Також пан Месель-Веселяк висловив солідарність з кількома своїми колегами, що раніше у ході дискусії наголошували на необхідності реформування законодавства у земельній сфері.

Пан Олександр Каліберда, заступник керівника проекту «Агроінвест» американського Агентства з міжнародного розвитку (USAID), запропонував своє бачення процесу реформ, спираючись власний досвід у цій сфері – експерт, його за власними словами, з 1995 року з увагою слідкує за процесом земельних реформ в Україні. Спираючись на наявний унікальний досвід, він зазначає, що в Україні, власне, не могло бути іншого шляху реформування окрім того, який мав місце у реальності. Тобто в теорії все могло бути інакше, але склалося так, як є на сьогодні.

Пан Каліберда нагадав про механізм реституції (відновлення попередніх власників), який більш чи менш успішно використовували інші держави, але в Україні практично не було можливості зробити так само (за виключенням кількох Західних областей). Інший потенційний механізм – продаж землі, але постає питання – кому?До того ж, суспільство не сприймало цю ідею. Третій можливий сценарій – це залишення земель у державній власності, але цей варіант, на думку експерта, не надто ефективний: це доводить, наприклад, досвід Білорусі. Але таке рішення матиме вплив і на стан демократії у державі, і на інші суспільно значущі сфери. Тому, узагальнює він, більш важливим зараз є дивитись у майбутнє та не гальмувати процеси реформ і розбудови. Відповідаючи на питання модератора про наслідки земельної реформи, пан Каліберда пояснив: переведення сільського господарства з державних «рейок» на ринкові – це факт, який варто оцінювати виключно позитивно.

IMG_0372

На думку експерта, однозначною перевагою української земельної реформи стала відносно невелика кількість конфліктів навколо цього процесу. Так, його перебіг важко назвати ідеальним, але зараз треба зосередитись радше на тенденціях – потроху пробувати продавати землі державної власності та уважно аналізувати, які це матиме наслідки. Нехай держава виступить першим продавцем –  і побачимо, як працює ринок, побачимо, чи зможемо ми адмініструвати цю систему.

IMG_0363

Коментуючи виступ пана Корнацького, Олександр Каліберда також висловився з приводу ренти. Він запропонував схему, згідно з якою селянин після продажу землі зможе отримати свої кошти не одною виплатою, а частинами. Наприклад, спочатку – половина суми, а інша половина – за деякий час. Це достатньо просто зробити. Ідея полягає в тому, щоб не попустити ситуації, коли селянин, продавши землю і витративши отримані гроші, повертається і хоче придбати цю землю знову. Суть – у безконфліктності процесу земельної реформи. Такі механізми існують, і «розтягнута рента» – це один з непоганих варіантів.

Пан Каліберда наголосив, що вважає ключовою задачею диверсифікацію українського сільськогосподарського виробництва. ЦЕ потрібно, щоб підвищити економічну активність у сільській місцевості. Без цього ми втратимо величезне підґрунтя для розвитку економіки в цілому. Мало ставити собі за мету вирощувати, скажімо, сто мільйонів тон зерна або сто двадцять тон – такого роду задачі необхідно розглядати у ширшому контексті: що це дасть країні та економіці в цілому. Потрібно активніше впроваджувати реформи, інакше земля повернеться назад у державну власність.

Професор, доктор юридичних наук Анатолій Миколайович Мірошніченко, завідувач кафедри земельного та аграрного права юридичного факультету Київського національного університету ім. Тараса Шевченка озвучив парадоксальну ситуацію, що в Україні є ринок земель сільськогосподарського призначення та інших типів земель, хоча немає повноцінного закону про ці землі, і висловив впевненість, що земельний мораторій має бути скасовано.

IMG_0374

Доктор економічних наук, професор Йосип Миколайович Дорош, директор Державного підприємства “Київський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою” звернув увагу присутніх на необхідність створення не просто ринку землі, а ринку земельних ділянок та на важливість формування фермерства сімейного типу.

IMG_0377

Ретроспектива зарубіжного досвіду

Наприкінці дискусії учасники круглого столу мали нагоду ознайомитись з досвідом Федеративної Республіки Німеччина у сфері земельної реформи. З короткою, але надзвичайно змістовною доповіддю виступив пан Детлев Кухар, експерт Товариства з управління та реалізації земель Федеративної Республіки Німеччина.

IMG_0381

Пан Кухар одразу звернув увагу присутніх на те, що процес реформ, розпочатий більш ніж 15 років тому, ще й досі не можна вважати завершеним – для цього знадобиться ще не один десяток років. Однозначно позитивним був, звісно, той фактор, що реформи і Німеччині не впроваджувались поспіхом – на них було досить часу.

Задля більш чіткого розуміння процесу експерт умовно поділив приватизацію в Німеччині на три хронологічні періоди:

  • 1992 – 1996: першим етапом стало здавання земель сільськогосподарського призначення в оренду та управління ними з метою стабілізації. Фермерам дали час, щоб звикнути до нових принципів ведення господарства, вдосконалити юридичну систему та призвести до спільного знаменника земельні ринки колишніх Східної та Західної Німеччини;
  • 2006-2010 – період пільгового продажу сільськогосподарських земель за законом про компенсації. Для цього ж часу характерною є консолідація сільськогосподарських підприємств та розвиток нової культури використання лісів. Ринок почав нарешті працювати;
  • починаючи з 2010 року, продаж земель сільськогосподарського призначення став здійснюватись за обіговою вартістю .

IMG_0385

Німецькій владі та громадськості знадобилось досить багато часу, щоб чітко визначитись, які саме землі залишитись у державній власності, а які – бути приватизовані. Але, як зазначив експерт, у Німеччині намагались будь-яким чином уникати конфліктів під час розподілу земель та не доводити до суду між минулими та прийдешніми власниками.

***

Таким чином, в рамках цього круглого столу було розглянуто та проаналізовано історію земельної реформи в Україні, її вдалі та не зовсім успішні аспекти та обговорено наслідки цього процесу. Під час круглих столів, що відбудуться протягом наступних тижнів, буде детальніше обговорено інші аспекти досвіду зарубіжних країн та продовжено експертні дискусії.

IMG_0322

 

 

Сделать репост
  • 16
  •  
  •  
  •  
  •  
  •  
    16
    Shares